ONTWERP-ONTWIKKELINGSPLAN 2014: WEIGERINGSGROND VOOR EEN BOUWVERGUNNING?

October 26, 2026

Inleiding

Voor het oprichten van een gebouw is vrijwel altijd een bouwvergunning vereist. Een aanvraag voor een bouwvergunning kan worden ingediend bij de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening, Milieu en Infrastructuur (“VROMI“). VROMI toetst vervolgens of zich één van de wettelijke weigeringsgronden in artikel 22 van de Bouw- en woningverordening (AB 2013, GT no. 144; “Bwv“) voordoet. Eén van die weigeringsgronden is dat het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan. In deze blog gaan wij in op de vraag of een bouwvergunning kan worden geweigerd wegens strijd met de bestemmingsvoorschriften van een ontwerp-ontwikkelingsplan.

Het limitatief-imperatief stelsel in artikel 22 van de Bwv

Artikel 22 van de Bwv bepaalt uitputtend op welke gronden een aangevraagde bouwvergunning kan worden geweigerd. In het vijfde lid is bijvoorbeeld als weigeringsgrond opgenomen “dat het gebouw of gebouwsgedeelte wegens de ligging of wegens de bouwwijze de omgeving zal ontsieren of hinderlijk dan wel brandgevaarlijk voor de omgeving zal zijn”. In het zevende lid is bijvoorbeeld als weigeringsgrond opgenomen dat “het bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan”.

Artikel 22 gaat uit van een zogeheten limitatief-imperatief stelsel. Dat betekent dat VROMI moet beoordelen of zich ten aanzien van de bouwaanvraag één of meerdere weigeringsgronden voordoen. Als dat zo is, moet de aangevraagde bouwvergunning worden geweigerd. Als dat niet zo is, moet de aangevraagde bouwvergunning worden verleend.

VROMI is dus niet bevoegd om op andere gronden te weigeren, of een bouwvergunning af te geven als zich wél een weigeringsgrond voordoet. Dit limitatief-imperatief stelsel heeft als doel de rechtszekerheid te waarborgen en willekeur te voorkomen. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat een bouwaanvraag wordt beoordeeld overeenkomstig de weigeringsgronden in artikel 22 van de Bwv.

De toetsing aan voorschriften in een ontwerp-ontwikkelingsplan

De rechtszekerheid die het limitatief-imperatief stelsel met zich zou moeten brengen, komt onder druk te staan door onduidelijkheid over de toetsing van bouwaanvragen aan bestemmingsvoorschriften in ontwerp‑ontwikkelingsplannen.

Al in 2014 zijn diverse ontwerp-ontwikkelingsplannen opgesteld en ter inzage gelegd. Deze ontwerpen zijn echter nooit vastgesteld als ontwikkelingsplan in de zin van de Landsverordening grondslagen ruimtelijke ontwikkelingsplanning (“Lvgro“). Een bouwplan dat met zo’n ontwerp in strijd is, is daarom niet in strijd met de bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan zoals bedoeld in artikel 22, zevende lid, van de Bwv. Dat is in de rechtspraak ook al eens bevestigd.[1]

In onze eerdere blog van januari 2025 schreven wij al over wat een ontwikkelingsplan is en dat de VROMI toen aangekondigd heeft een nieuw ontwikkelingsplan voor geheel Sint Maarten voor te bereiden. Het voorontwerp van dit nieuwe ontwikkelingsplan werd in de zomer van 2026 verwacht, maar er is ons nog geen voorontwerp bekend. Op 7 oktober 2026 heeft Minister Gumbs wederom herhaald dat de vaststelling van ontwikkelingsplannen op de agenda staat, en heeft hij een tender aangekondigd voor het vaststellen van een ontwikkelingsplan voor Sint Maarten. Zover is het nu nog niet. Op dit moment zijn er dus alleen de ontwerp-ontwikkelingsplannen uit 2014.

Recente jurisprudentiële ontwikkelingen

In enkele recente gevallen heeft VROMI in rechte het standpunt ingenomen dat een bouwplan ‘ontsierend’ of ‘hinderlijk’ voor de omgeving zal zijn omdat het afwijkt van de bestemmingsvoorschriften van een ontwerp‑ontwikkelingsplan. Dit standpunt is niet gebaseerd op het zevende lid van artikel 22, maar op het vijfde lid van artikel 22. Als gevolg hiervan worden de bestemmingsvoorschriften van een ontwerp-ontwikkelingsplan indirect alsnog doorslaggevend bij de besluitvorming over vergunningverlening. Dit roept – mede gelet op het limitatief‑imperatief stelsel – de vraag op of dat juridisch toelaatbaar is.

In drie uitspraken van het Gerecht in eerste aanleg van Sint Maarten is geoordeeld dat dit wél kan.[2] Volgens het Gerecht hanteert VROMI sinds 2014 een vaste gedragslijn waarbij het voor de beoordeling van ‘ontsierend’ en ‘hinderlijk’ als bedoeld in artikel 22, vijfde lid, van de Bwv gebruikmaakt van de bestemmingsvoorschriften van een ontwerp-ontwikkelingsplan. Die gedragslijn kwalificeert het Gerecht als bestendig beleid, en ongemotiveerd daarvan afwijken levert juist strijd op met de rechtszekerheid. Gelet hierop is een ontwerp-ontwikkelingsplan een beleidsstuk dat moet worden betrokken bij de beoordeling of een gebouw waarvoor vergunning is gevraagd hinderlijk of ontsiering zal zijn voor de omgeving, aldus het Gerecht.

In hoger beroep heeft het Hof dit oordeel van het Gerecht genuanceerd omdat niet is gebleken van een vaste gedragslijn.[3] Het Hof heeft eerst opnieuw bevestigd dat een ontwerp-ontwikkelingsplan geen wettelijk voorschrift is waaraan een bouwaanvraag moet worden getoetst. Vervolgens heeft het Hof bevestigd dat VROMI bij de interpretatie van ‘ontsierend’ en ‘hinderlijk’ een vaste gedragslijn mag hanteren, die bijvoorbeeld kan bestaan in het toepassen van bepaalde regels uit een ontwerp-ontwikkelingsplan, zodat aan een dergelijk ontwerp toch betekenis kan toekomen. Echter heeft VROMI volgens het Hof niet aannemelijk gemaakt dat deze vaste gedragslijn bestaat. VROMI zal daarom per geval moeten beoordelen of sprake is van ‘ontsierend’ en ‘hinderlijk’ en kan daarvoor niet volstaan met de enkele vaststelling dat een bouwplan in strijd is met een norm uit een ontwerp-ontwikkelingsplan, al kan aan die norm wel betekenis worden toegekend, aldus het Hof.

Kritische kanttekening

Wij plaatsen een kritische kanttekening bij deze ontwikkeling en vragen ons af of deze wijze van toetsing past binnen het limitatief-imperatief stelsel van artikel 22 van de Bwv. Er is namelijk een wezenlijk verschil tussen de weigeringsgrond ‘strijd met bestemmingsvoorschriften van een ontwikkelingsplan’ en de weigeringsgrond ‘ontsierend of hinderlijk voor de omgeving’.

Er kan objectief vastgesteld worden of een bouwplan in strijd is met de bestemmingsvoorschriften. Het bouwplan voldoet eraan, of niet. In het eerste geval moet de bouwvergunning verleend worden; in het tweede geval moet zij worden geweigerd. Er is geen ruimte voor een nadere beoordeling of afweging.

Of een gebouw ontsierend of hinderlijk voor de omgeving is, is niet objectief vast te stellen. ‘Ontsierend’ en ‘hinderlijk’ zijn open normen en bij de invulling daarvan heeft VROMI beoordelingsruimte. Alleen als zich naar het oordeel van VROMI in een concreet geval ontsiering of hinder voortdoet, moet de bouwvergunning worden geweigerd.

Hoewel VROMI ter invulling van de open normen beleid mag hanteren, is essentieel dat binnen de grenzen van het limitatief‑imperatief stelsel wordt gebleven. Beleidsregels mogen een richting geven, maar mogen niet leiden tot een toets die geen ruimte laat voor afwijking. In tegenstelling tot objectieve voorschriften in een ontwikkelingsplan, kan en mag gemotiveerd van beleid worden afgeweken.[4]

Verkapte toetsing aan bestemmingsvoorschriften van een ontwerp-ontwikkelingsplan

Door het ontwerp-ontwikkelingsplan – met zijn objectieve bestemmingsvoorschriften – te gebruiken voor de beoordeling van de subjectieve normen ‘ontsierend’ en ‘hinderlijk’, vervagen de twee juridische kaders. Er ontstaat een verkapte toetsing aan bestemmingsvoorschriften van een ontwerp-ontwikkelingsplan zonder dat het ontwerp‑ontwikkelingsplan de daarvoor vereiste wettelijke status heeft.

Dat is problematisch in het licht van het limitatief-imperatief stelsel, waarin uitsluitend de in artikel 22 van de Bwv genoemde gronden tot weigering van een bouwvergunning mogen leiden.

Tegen deze achtergrond rijst de vraag of de rechtszekerheid werkelijk is gediend met het gebruik van bestemmingsvoorschriften van een ontwerp-ontwikkelingsplan bij de invulling van een subjectieve open norm. De begrippen ‘ontsierend’ en ‘hinderlijk’ veronderstellen een nadere invulling en geen automatisch toetsing aan bestemmingsvoorschriften in een ontwerp-ontwikkelingsplan. Een aanvrager kan niet voorzien dat een ontwerp-ontwikkelingsplan op deze manier doorslaggevend wordt bij de beoordeling van een bouwaanvraag. Dat wringt met het karakter en doel van het limitatief-imperatief stelsel.

Dit klemt temeer omdat de ontwerp-ontwikkelingsplannen nooit overeenkomstig de Lvgro zijn vastgesteld. Gedurende de periode van terinzagelegging van een ontwerp-ontwikkelingsplan geldt op grond van artikel 22a van de Bwv een aanhoudingsplicht voor bouwaanvragen. Dit houdt in dat bouwaanvragen die niet in overeenstemming zijn met het ter inzage gelegde ontwerp-ontwikkelingsplan moeten worden aangehouden. Deze aanhoudingsplicht geldt totdat de wettelijke termijn voor de vaststelling van een ontwerp-ontwikkelingsplan in de Lvgro is verstreken. Daarmee heeft de wetgever zelf al te kennen gegeven dat een niet tijdig vastgesteld ontwerp-ontwikkelingsplan geen betekenis meer heeft bij de beoordeling van bouwaanvragen. In dat licht is extra merkwaardig dat een niet tijdig vastgesteld ontwerp-ontwikkelingsplan uit 2014 wordt gebruikt als toetsingskader bij de beoordeling van een bouwaanvraag.

Tot slot geldt dat wordt gewerkt aan een nieuw ontwikkelingsplan voor het hele eiland, dat de meest actuele ruimtelijke inzichten moet weergeven. Ook om die reden ligt het gebruik van een verouderd en nooit vastgesteld ontwerp-ontwikkelingsplan als toetsingsmaatstaf beleidsmatig niet voor de hand.

Hoe kunnen we helpen?

Het gebruik van ontwerp-ontwikkelingsplannen bij de toetsing aan open normen zoals ‘ontsierend’ of ‘hinderlijk’ leidt tot onduidelijkheid over de toetsing van een bouwaanvraag. Heeft u te maken met een bouwvergunning die is geweigerd of juist verleend onder verwijzing naar een ontwerp-ontwikkelingsplan? Of wilt u weten wat uw juridische positie is bij een lopende procedure of geplande ontwikkeling? Ons team heeft ruime ervaring met ruimtelijke ordening en bouwrecht. Wij denken graag met u mee.

[1] Hof LAR 17 september 2020, ECLI:NL:OGHACMB:2020:229.

[2] GEA Sint Maarten 26 januari 2026, ECLI:NL:OGEAM:2026:16, GEA Sint Maarten 30 juni 2025, ECLI:NL:OGEAM:2025:42, en GEA Sint Maarten 28 april 2025, ECLI:NL:OGEAM:2025:17.

[3] HLAR 22 juli 2026, ECLI:NL:OGHACMB:2026:200, r.o. 3.3 e.v.

[4] Zie bijvoorbeeld een uitspraak van het Hof over de bouwrichtlijnen in de Hillside Policy en het gemotiveerd afwijken daarvan. HLAR 17 september 2020, ECLI:NL:OGHACMB:2020:229.